<주파수 전쟁> ②할당원칙 '효율성·공공복리'

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주파수는 한정된 국가자원…효율성 최우선 원칙

공공복리엔 '국민 편익·공정 경쟁' 양면…경쟁상황도 고려해야

(서울=연합뉴스) 통신팀 = 미래창조과학부가 이번 주파수 할당의 기본 원칙으로 내세운 ▲ 주파수 활용의 효율성 제고 ▲ 국민 편익 극대화 ▲ 공정경쟁 환경 조성은 모두 전파법에 그 근거를 두고 있다.

전파법은 주파수 할당을 포함한 모든 전파 정책이 반드시 지켜야 할 기본적인 원칙과 절차를 규정하고 있다.

주파수의 용도를 정하는 것을 '주파수 분배', 특정한 주파수를 이용할 수 있는 권리를 특정인에게 주는 것을 '주파수 할당'이라고 한다. 예를 들어 2.110∼2.170㎓의 주파수를 IMT-2000 이동통신 지상용으로 쓰고 그 기술방식을 주파수분할복신방식(FDD)용으로 하도록 한 것이 주파수 분배다. 이 중 2.110∼2.120㎓는 LG유플러스가, 2.120∼2.130㎓와 2.130∼2.150㎓는 SK텔레콤이, 2.150∼2.170㎓는 KT가 쓰도록 한 것이 주파수 할당이다.

주파수 할당을 포함한 모든 전파 정책의 근본 목적은 '한정된 전파 자원을 최대한 효율적으로 공공 복리에 활용하는 것'으로 못박고 있다. 다만 통신사업의 성격상 경쟁 상황에 미치는 영향도 고려 요소 중 하나가 될 수 있으며, 이 또한 전파법에 규정돼 있다.

전파법 제1조는 이 법의 목적을 "전파의 효율적인 이용 및 관리에 관한 사항을 정하여 전파이용과 전파에 관한 기술의 개발을 촉진함으로써 전파 관련 분야의 진흥과 공공복리의 증진에 이바지함"으로 규정하고 있다.

또 법 제3조는 "정부는 한정된 전파자원을 공공복리의 증진에 최대한 활용하기 위하여 전파자원의 이용촉진에 필요한 시책을 마련하고 시행하여야 한다"고 선언하고 있다.

◇ 전파자원·주파수정책의 최고 원칙 '효율성'

전파정책의 대상 중에서도 주파수는 특히 효율성이 강조될 수밖에 없는 자원이다. 극도로 한정된 국가 자원인데다가 세계적으로 수요가 급증하고 있기 때문이다. 전파법이 처음부터 끝까지 언급 기회가 나올 때마다 주파수의 이용 효율을 강조하는 것도 이런 이유에서다.

전파법 제5조(전파자원의 확보)와 제6조(전파자원 이용효율의 개선) 등은 '효율성'이 모든 전파자원 정책의 최우선 원칙임을 구체적으로 밝히는 규정이라고 할 수 있다.

이번 LTE 주파수 할당에서 '효율성'의 핵심 문제는 똑같은 양의 주파수자원을 활용하더라도 할당 방식이나 결과에 따라 각 이동통신업체가 제공하는 LTE 서비스의 속도, 안정성, 필요 투자 금액이 달라질 수 있다는 점이다. 

◇ 소비자 등 국민 편익 

또 중요한 원칙은 전파법이 효율성과 함께 전파자원 정책의 양대 원칙으로 삼고 있는 '국민 복리'다.

여기서 '국민 복리'라는 것은 구체적으로 여러 가지 의미를 지닐 수 있지만, 일반적으로 가장 중요하고 상식적인 뜻은 전파를 이용해 국민의 편익을 증진한다는 것이다. 특히 LTE 서비스와 같이 일반 국민이 소비자인 경우 주파수 할당을 통해 소비자 편익이 얼마나 증진되느냐 하는 것이 매우 중요한 고려 요소다.

타사 사용자들의 편익은 줄지 않는 상황에서 KT 사용자들이 광대역 서비스를 이용할 수 있게 된다면, 이는 분명히 국민 복리를 증진한다는 것이 KT의 주장이다. KT 사용자들이 광대역 서비스를 이용할 수 있게 된다고 해서 타사 사용자들이 손해를 보는 것이 아니고, KT 사용자들이 광대역 서비스를 이용하지 못하게 한다고 해서 타사 사용자들이 이득을 보는 것도 아니라는 의미에서, 이런 방식의 자원 배분이 '파레토 개선'(Pareto improvement)에 해당한다고 볼 수도 있다.

◇ 공정 경쟁 

그러나 KT가 광대역 LTE 서비스를 하는데 SK텔레콤과 LG유플러스는 당분간 그렇게 할 수 없게 된다면, 그것이 경쟁 상황에 영향을 줄 수 있는 것도 사실이다. SK텔레콤과 LG유플러스가 직접 손해를 보는 것은 아니라고 하더라도, 간접적인 의미에서 반사적인 손해를 본다고 볼 소지가 있다는 것이다.

전파법에도 이런 점을 고려해 주파수할당에 조건을 붙일 수 있도록 한 조항이 있다. 제10조 3항에 '전파자원의 독과점을 방지하고 적정한 수준의 경쟁을 촉진하기 위하여' 조건을 달 수 있도록 한 것이다. 다만 이는 의무조항이나 불변의 원칙이라고 할 수는 없고, 필요하다고 판단되면 경우에 따라 조건을 붙일 수 있도록 한 것이다.

이 때문에 SK텔레콤과 LG유플러스는 특정 주파수 대역을 KT가 가져가지 못하도록 해서 KT가 경쟁사보다 먼저 광대역 LTE 서비스를 할 수 없도록 원천봉쇄하는 방안을 주장하고 있다. 이것이 공정경쟁을 장려한다는 것이다.

그러나 특정 대역 할당에서 KT를 원천적으로 배제하는 것이 경쟁의 원리에 오히려 어긋나는 면도 있다.

전파법 제11조는 대가를 받고 주파수를 할당할 때는 가격 경쟁(경매)을 거치되, 해당 주파수에 대한 경쟁적 수요가 존재하지 않는 등 특별한 사정이 있을 때만 가격경쟁을 거치지 않을 수 있도록 하고 있다. 주파수 할당에 '주파수 경매제'를 도입한 근거로 2010년 7월 전파법 개정에 따른 것이다. 

전파법에 따를 경우 사업자간의 '공정경쟁'이 주파수 할당의 고려 요소가 될 수 있음은 분명하다. 그러나 특정 주파수 대역을 특정 업체가 가져가지 못하도록 하는 것이 업체의 입장에 따라 '경쟁 촉진'이라고 볼 소지도 있고 '경쟁 제한'이라고 볼 소지도 있는 것이다.

또 이동통신용 주파수 할당이 20여년 전부터 2세대, 3세대, LTE에 걸쳐 이뤄져 왔고 그 결과 현재의 시장 경쟁 환경과 점유율이 굳어져 있음을 감안하면, 이번 추가 LTE 대역 할당이 어차피 이동통신 시장의 경쟁 상황에 별로 큰 영향을 줄 수 없다고 분석하는 시각도 있다.